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　　中国首次涉及创业投资概念的是《中央、国务院关于科学技术体制改革的决定》，该决定于1985年3月正式出台。该决定提出，通过设立创业投资基金，对于变化迅速、风险较大的高技术开发工作给以支持。这是中国政府第一次明确表述了通过建立创业投资基金来支持高新技术创业企业发展的观点。在该文件的指示下，政府开始利用财政资金设立国有创业投资公司，并在1992年和1997年出现两次投资热潮。这些国有创业投资公司都直接进行创业投资，其运作机制有很大缺陷：首先是没有风险约束机制以适应创业投资的需要；其次是没有响应的收益激励机制以促进创业投资的发展。所以这些基金难以发挥财政资金的杠杆放大效果，并不是真正意义上的创业投资基金。

　　规范发展阶段阶段则以《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》的颁布为起点，该意见由国家发改委、财政部、商务部联合颁布，并于2008年10月正式颁布实施。指导意见是中国建立真正意义上的创业投资引导基金的操作指南，其具体规定了引导基金设立与运作的基本原则，对中国创业投资引导基金的发展有深远影响。此后，中国创业投资引导基金发展全面规范化，另外通过创业板的有效推动，创业投资引导基金在各地纷纷建立起来，进入了新的发展离潮。它对政府创业引导基金的设立和运行具有一定的规范作用。在关于创业投资引导基金的设立、运作、管理、监管、风险控制等方面，《关于创业投资引导基金规巧设立与运作的指导意见》都有相关的条款。

　　为了给财政资金参股创业投资基金提供明确的操作规范和法律依据，2011年8月17日，国家发改委与财政部共同公布了《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》。该办法所指的新兴产业创投计划，是指中央财政资金为促进和培育新兴产业的发展，而开展的直接投资创业企业、参股创业投资基金等经济活动。该办法所指的参股创业投资基金，是指中央财政将从产业技术研究与开发资金等专项资金中调拨资金，或通过増资方式参与已有的创业投资基金，或和社会资本、地方政府的专项资金合作，一同开设创业投资基金（简称为参股基金）。国家发改委、财政部共同负责对参股基金的组织实施工作。参股基金的发起增资或设立、投资管理、业绩奖励的主要运作活动，都完全按照市场化原则进行操作。自主经营，自负盈亏，充分体现了政府引导、规范管理、市场运作、鼓励创新的基本管理原则。对于市场上的一般商业性创业投资基金而言，上述管理要求也有良好的借鉴意义。

　　作为中国引导基金最常使用的操作模式，参股模式能有效地发挥资金的放大效应。按照国际参股创业投资引导基金的成功经验，参股基金一般能发挥4-6倍，甚至更大倍数的资金放大效应。然而，在参股模式的实践中，中国引导基金的出资比例过高，社会资本或海外创业资本的参与度较低，资金放大倍数一般限制在2-4倍之间，有很多的引导基金的放大倍数甚至低于2倍，这严重制约了资金的放大效应。在参股模式下，政府投资比例过高会导致很多问题：首先，过高的财政出资会加重政府本身的财政负担；其次，因为创业投资引导基金是非盈利性的，引导基金的投入只能靠财政拨款，所以，把财政拨款作为创业投资主要资金的来源方式并不可靠；再次，政府过窝的出资比例，必然导致政府对参股子基金进行严重的行政化干预和控制，再加上难以避免的腐败问题，必然大大降低了创业资本市场的潜在活力，这就完全失去了创业投资引导基金存在的意义。

　　政府在设立创业投资引导基金的时候，明确规定不盈利为目的的基本原则，但是在利益分配这一方面，在相关的法律制度条款的设计上，没有充分化现这一基本原则。如《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》第十八条规定，20%的参股基金増值收益（即回收资金扣除出资资金），用来奖励参股基金管理机构，第十九条规定，对投资于初创期创新型企业的资金比率70%以上的参股基金，引导基金将给与更大让利空间。上述条款没有很好地体现让利于民的精神，且缺乏具体的实施细则，操作性不强。毕竟政府与私人投资者的目的不同，政府是为了实现政策性目标，而私人投资者是为了实现尽可能多的收益。如果没有一个明确的利益分配原则，容易挫伤私人资金募集者进行创业投资的积极性，从而不利于创业投资引导政策的贯彻和实施。

　　至于引导基金退出机制问题，更是创业投资引导基金能不能发挥有效引导作用的关键。比如以色列的YOZMA基金，其突出优势之一就是退出机制十分健全，退出时机选定的非常合理。政府出资建立引导基金，再通过引导基金引导大量的私人募集资金共同建立创业投资子基金，在子基金顺利运行的过程中，政府允许私人投资者用事先约定的优惠价格购买政府出资的份额，从而实现政府慢慢地退出。但是，目前中国还并没有建立健全相关的资金退出机制，引导基金不能适时完成资金退出。一方面，中国资本市场还不完善，创业投资资本退出渠道有限，虽然可以通过企业回购，出售股权等方式完成退出，但是因为许多创业企业发展时间较短，经济实力较弱，所以并没太多的能力购买股份。另一方面，政府不能很好地做到适时退出，因为当一些被投资企业经营状况良好，出现盈利的状况时，政府过于看重经济利益不愿退出资金，这样的话，完全背离了引导基金不以盈利为目的根本属性。